Административно-территориальная реформа: позиция ученых Академии наук Молдовы
Республика Молдова по своей территориальной организации является достаточно раздробленным государством, но с высокой степенью централизации, что оказывает негативное влияние на социальное и экономическое развитие административно-территориальных единиц (АТЕ). Местные органы не имеют финансовой самостоятельности в процесс принятия решений. Этот недостаток дополняется финансово-налоговым прессингом местных органов власти и доминированием государственно-патерналистских представлений о мире, особенно в сельской местности.
Важнейшей задачей ЕС по модернизации публичного управления является регионализация. В этом направлении Молдова сделала несколько важных шагов, но недостаточных для того, чтобы назвать их успешными. Дальнейшие реформы административно-территориальных устройств должны опираться на принципы экономической эффективности, и субсидиаритарности, а не на политические или этнические критерии.
Эти упущения, а также и другие факторы, в основном политического характера, привели к изменению Закона об административно-территориальной организации Республики Молдова № 191 от 12.11.1998, который устанавливал формирование 12 административных единиц второго уровня, в том числе 10 жудецев (округов), соответствующим Законом об административно-территориальной организации Республики Молдова № 764 от 27.12.2001, вступивший в силу с 2003 года. Этот закон предусматривал формирование 32 районов, 5 муниципиев, а также Автономного территориального образования Гагаузия на правом берегу Днестра и на левом берегу Днестра - административно-территориальных единиц (ATЕ), для которых возможно образование автономии в особых формах.
Проблема административно-территориальной реформы нашла свое закрепление в Программе деятельности Правительства Республики Молдова на 2015-2018; заявленные в Соглашении об Ассоциации задачи находятся на повестке дня Правительства. Таким образом, в текст Преамбулы, в числе приоритетов Кабинета министров, на среднесрочную перспективу была включена задача: повысить качество услуг, предоставляемых гражданам, сократить административные расходы и региональные диспропорции, включая осуществление административно-территориальной реформы и децентрализации.
Одновременно, в соответствии с Главой VII "Эффективное управление" из Программы Правительства на период 2015-2018 г. в Разделе "Центральная и местная администрация" был установлен ряд мер, относящихся к административно-территориальной реформе, в том числе:
1. Децентрализация и укрепление органов местной публичной администрации (институционально и административно), (пункт 10).
2. Развитие законодательства в соответствии с конституционными принципами децентрализации общественных услуг и местной автономии, а также положений Европейской хартии местного самоуправления (пункт 11).
3. Укрепление институционального потенциала органов управления, ответственных за местное самоуправление и межсекторальное сотрудничество в сегменте местного и регионального развития (пункт 12).
4. Разработка и продвижение концепции административно-территориальной реформы в духе делегирования компетенций и упрощение доступа граждан к публичным услугам. Финансовое обеспечение делегированных полномочий. (пункт 13).
5. Обеспечение автономии принятия решений, организационной, финансовой и бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления (пункт 14).
6. Согласованная ориентация полномочий, ресурсов и ответственности с учетом административных возможностей местных органов управления по предоставлению качественных публичных услуг на местном и региональном уровнях. (пункт 18).
Как из техста Соглашения об Ассоциации РМ-ЕС, так и из содержания Национального плана действий по реализации Соглашения об ассоциации Республики Молдова - Европейский Союз на 2014-2016 г. необходимо выделить ряд положений указывающих на необходимость основательной реформы и модернизации административно-территориального устройства Молдовы.
Соглашение об Ассоциации предусматривает: «Стороны сотрудничают по продолжению реформы публичной администрации и созданию корпуса ответственных, эффективных, транспарантных и профессиональных публичных служащих». (Раздел II, ст. 4 стр. (D).); сотрудничество направлено на развитие эффективной и подотчетной системы публичной администрации в Республике Молдова ... "(Раздел IV, глава 1, ст. 21).
Сотрудничество включает в себя следующие направления: институциональное и функциональное развитие органов административного управления в целях повышения результативности их деятельности и обеспечения эффективного, совместного и прозрачного процесса принятия решений и стратегического планирования; укрепление административного потенциала на центральном и местном уровнях по планированию, оценке и реализации целей в соответствии с установками и успешной практики ЕС». (Раздел IV, глава 12, ст.68).
Национальный план действий развивает положения, включенные в Соглашении об Ассоциации Республика Молдова-Евросоюз, предусматривая действия, более соответствующие административно-территориальной реформе: разработку Стратегии реформирования публичного управления; развитие и применение в публичных органах эффективного процесса по стратегическому и оперативному планированию; наращивание потенциала публичных служащих в области определения и внедрения государственной политики, включая аналитический механизм до и после ее внедрения; применение системы показателей менеджмента на основе поставленных задач; внесение изменений и дополнений в существующую законодательную базу в соответствии с положениями Закона № 98 от 4 мая 2012 года в отношении специализированных органов центрального публичного управления; осуществление Плана действий по реализации Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 г., утвержденной Законом № 68 от 5 апреля 2012 года; разработку секторальных стратегий децентрализации; приведение стратегической и нормативной базы региональной политики развития Республики Молдова в соответствие с документами ЕС; оказание помощи местным властям в продвижении сотрудничества с евро регионами и в рамках международных региональных структур; осуществление обмена опытом со странами-партнерами ЕС для заимствования передовой практики в области регионального развития; создание благоприятных условий и содействие местным органам власти в подаче заявок на финансирование из европейских программ и других фондов.
Преимущества организационной структуры с высоким уровнем консолидации выражаются в следующем: снижение общенациональных расходов; рост возможностей развития потенциала человеческого капитала; улучшение качества и эффективности публичных услуг; рост компетентности в разработке и реализации комплексных стратегий развития; увеличение налоговой базы и накопленных средств; более справедливое распределение финансовых ресурсов; развитие местного самоуправления; оптимизация судебных инстанций, прокуратуры и полицейских структур.
Новое административное устройство должно привести к снижению снизить административных расходов, связанных с реализацией положений осуществлением Закона об административной децентрализации № 455 от 28.12.2006 и Закона о местном публичном управлении №. 436 от 28.12.2006, способствовать равномерному развитию страны на региональном уровне, а также более эффективному управлению общественными финансами.
Финансовая автономия является непременным условием децентрализации. Цели финансовой децентрализации направлены на эффективное распределение финансовых ресурсов, справедливое предоставление общественных благ в различных географических зонах, обеспечение макроэкономической стабильности и содействие экономическому росту. Финансовая независимость достигается в основном за счет бюджета доходов и расходов, а четкая организация публичных финансов на основе децентрализации позволит: снизить некоторые расходы централизованного финансирования; сократить количество финансовых потоков между субъектами; обозначить более четко состояние дел по управлении государственными финансами.
Концепция Академии Наук по административной реформе
В контексте эффективности расходования бюджетных средств, децентрализации фактора принятия решений, перераспределения государственных финансов и укрепления самоуправления местных органов публичной власти, углубления трансграничного кооперирования, роста уровня участия в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы и более эффективного заключения контрактов в рамках фондов Европейского Союза, в частности, для регионального развития и сельского хозяйств с учетом глобальных эрозионных процессов государственного суверенитета, укрепления региональных административных органов и расширение региональной политики, необходимо внедрения новой административно-территориальной реформы в Республике Молдова.
Укрупнение административных единиц по сравнению нынешними районами, является императивом модернизации Молдовы и не имеет никакой политической коннотации.
Важно, чтобы сама реформа никаким образом не привела к усложнениям и бюрократизации сферы публичных, к росту стоимости услуг для граждан.
Учитывая, что районы оказались малыми административно - территориальными единицами со слабым экономическим потенциалом, административно-территориальная реформа обусловлена необходимостью модернизации и оптимизации местных органов публичной власти для предоставления качественных и доступных публичных услуг при условии обеспечения экономической эффективности.
Реформа должна базироваться на трех основных принципах:
1. Предоставление качественных публичных услуг;
2.Содействие социально-экономическому развитию территории (регионов);
3. Расширение участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне.
Задачи реформы предполагают:
• корректировка национального законодательства в соответствии с европейскими стандартами и принципом регионализации;
• преобразование Республики Молдова в децентрализованное унитарное государство путем укрепления финансово - бюджетной автономии и повышения уровня принятия решений местными органами публичного управления в области конституционных и законодательных полномочий, не затрагивая положения унитарного государства, предусмотренных в статьях 1 и 109 Конституции;
• разработка реальной и ответственной концепции особого статуса Приднестровья с широкой автономией, создавая, таким образом, благоприятный политико-правовой климат для разрешения конфликта в восточном регионе Республики Молдова;
• определение формы организации Административно-Территориальных Единиц на первом уровне и четкое разделении, которыми будут наделены примарии и консилиумы этих территориальных единиц;
• сокращение административно-территориальных единиц второго уровня с формированием 6-7 единиц, включая и левобережье Днестра, а также первый уровень с финансовой, материально-технической и информационной поддержкой, в том числе и в области принятия решений;
• создание региональных механизмов развития человеческого потенциала в образовательных, научных, предпринимательских и инновационных аспектах;
• создание условий для реформирования избирательной системы с адаптированием смешанного типа парламентских выборов.
Политическое правовое обеспечение реформы предусматривает:
• внесение соответствующих изменений в Главу VIII Конституции о Публичной Администрации (ст. 110, 112 и 113);
• принятие необходимого пакета законопроектов, в том числе об административно-территориальной организации Республики Молдова.
Возможные трудности в подготовке и реализации реформы:
• отсутствие широкой политической поддержки реформы;
• недостаточность финансово-бюджетных средств для поддержки и укрепления процесса реформ, сложности в перераспределении ресурсов;
• противодействие изменениям со стороны местных органов публичного управления, недостаточность квалифицированных кадров, способных развернуть деятельность в соответствии с новыми требованиями;
• государственно-централистские привычки людей, недоверие к местным органам власти, о чем свидетельствует тот факт, что степень участия в парламентских выборах выше, чем на местных выборах. Социологические исследования показывают, что 34% избирателей отдают свои предпочтения в пользу районов, 29% - жудецам (округам) и 37% не определенных. Треть респондентов удовлетворены работой местных властей, около трети - не удовлетворены, и еще треть не определилась по этому вопросу;
• с экономической точки зрения, укрупнение административно-территориальных единиц второго уровня целесообразно, однако существует необходимость проанализировать внедрение таких реформ с точки зрения возможного возрастания расходов для населения. Если экономия бюджетных средств от оптимизации административно-территориальных единиц второго уровня будет ниже возможных дополнительных издержек населения, тогда следует еще раз проанализировать содержание реформы и оценить последствия;
• проблема полномочий, которыми будут располагать примэрии, существенна, но, принимая в расчет уровень развития Республики Молдова, потребуется более длительный период до того, когда необходимые ресурсы, привлеченные из местностей, обеспечат достаточный уровень развития местного самоуправления;
• возможное замедление развития малых сёл, учитывая увеличение расстояния до административного центра второго уровня и низкое качество инфраструктуры и экономики;
• неравномерное демографическое развитие может спровоцировать исчезновение малонаселенных пунктов, снижение уровня доступа к публичным услугам, увеличению разрыва между уровнем жизни в малых селах по городских центрах, росту социального и экономического неравенства между различными населенными пунктами.
Если эти риски не будут учтены и предупреждены, отношение населения к процессу реформирования будет негативным и, следовательно, авторитет правительства ожидает драматическое падение, предопределяя поддержку избирателей тех партий, которые выступают против административной реформы.
Учитывая стратегический приоритет европейской интеграции, связанный с модернизацией государства и экономики, европейские фонды могут способствовать сбалансированному территориальному развитию Республики Молдова и разрешению местных проблем без привлечения центральных органов власти, обеспечивая, таким образом, децентрализацию управления.
Административно-территориальная реформа может быть проведена и без изменения Конституции.
1. Сокращение количества районов до 8-9 в бывших границах округов, если будет обосновано на аргументированных социально-экономических критериях, доступностью и качеством публичных услуг.
2. Свести число регионов экономического развития к трем - юг, север и центр, с включением в них как районов левобережья Днестра, так и Гагаузии, оставив без изменения их прежний статус - без юридического лица - что не потребует изменений в Конституции.
3. Главный акцент должен быть поставлен на налоговую децентрализацию в целях укрепления потенциала административно-территориальных единиц первого уровня.
4. Упрощение полномочий местных выборных должностных лиц таким образом, чтобы они были четко сформулированными и осуществимыми. Например, и местный консилиум, и примар имеют полномочия в сфере коммунальных услуг, планирования и обустройства территории, и т.д., без их четкого уточнения или законодательного закрепления. В настоящее время для исполнения примерно 40 обязанностей консилиума и примара, закрепленных в законодательстве, необходимо опираться на десятки нормативно-правовых актах, что трудно осуществимо и для органа, составленного исключительно из юристов-профессионалов, а тем более для советников, избранных сроком на четыре года, которым сложно в них разобраться и эффективно использовать на заседаниях консилиума;
5. Дополнение законодательства о местном самоуправлении нормами о повышении ответственности членов консилиума, примаров (местных выборных должностных лиц), которое сегодня очень расплывчато и сводится больше к политической ответственности. Положение о роспуске консилиума или отставке примара противоречиво и не применятся, не способствуя ни эффективности местного самоуправление не их ответственности, не эффективному выполнению задач местного самоуправления.
Таким обзором, недостаточно заимствование моделей и законодательств европейских государств, а необходимо их использование для создание механизмов, с помощью которых самоуправление сможет реализовать децентрализацию и автономное развитие.
